《通辽市中级人民法院关于通辽市政协第195号提案的答复》

您提出的《关于设立环境生态修复基金的建议》提案收悉，现答复如下:

环境生态修复基金，是指生态环境损害发生后，为将生态环境及其生态系统服务功能恢复至修复目标水平所需要的基金。

2014年12月《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》颁布实施，规定了人民法院可以将生态环境修复作为被告承担法律责任的一种形式，并且可以直接判决其承担生态环境修复费用，这是以司法解释的形式弥补了对生态环境损害救济规则的缺失。然而，对生态环境损害救济的实现仍然困难重重，如：在生态环境损害责任人无法确定、责任人不具有履行能力以及高额的生态环境修复费用使部分责任人难以履行责任时，受损的生态环境将无法及时进行修复，最终修复环境重任落到政府头上，增加了其财政负担。由此可以看出，生态环境修复绝非单靠国家或个人就可以顺利完成的。随着生态环境损害社会化救济理论的兴起，以及比较各种社会化救济方式可以发现生态环境修复基金可以增进生态环境损害救济实效，为生态环境修复提供资金保障。

我国有关生态环境修复基金的规定以地方政府制定的规章为主，集中出现在2015年以后，且生态环境修复基金的实践也多集中在2015年以后。2016年财政部、国土资源部与环境保护部三部门联合印发的《重点生态保护修复治理专项资金管理办法》；地方政府规章有《龙海市生态环境损害修复资金管理办法（试行）》《漳州市生态环境专项修复资金管理办法（试行）》《长泰县生态环境损害修复资金管理办法（试行）》等；这些规章制度都以集中资金专项用于生态环境修复为目的，属于生态环境修复基金的范畴。另外，《湖南省生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》《厦门市生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》等地方政府规章，主要是配合实施生态环境损害赔偿制度而制定，为了规范生态损害赔偿金的管理和使用，资金和使用方向同样以生态环境修复为主。

在充分吸纳政协委员的建议内容基础上，借鉴上述规章制度，并结合我市实际，为设立通辽市环境生态修复资金，提出以下建议：

一、环境生态修复基金的管理模式

在我国地方政府的实践中，非独立法人模式的基金管理形态是依托财政部门，不具有独立法人性质，具有很强的行政依附性。地方政府为了管理、使用生态环境修复资金而制定的相关地方立法规定多以“生态环境损害修复专项资金”专户模式对资金进行管理。这种专户模式大多是在各地方环境保护行政管理部门或地方人民法院的财政统一账户下设立“生态环境损害修复专项资金”专户，实行专款专用，统一核算。

“生态环境损害修复专项资金”专户模式虽然存在财政部门对资金使用过度干预而影响人民法院或环保局在履行职责以及开展生态环境修复的积极性的劣势，但立法成本低，操作性强，一般由环境保护行政主管部门或人民法院负责该笔资金的使用。由于环保局负有保护环境的职责，在生态环境损害救济的领域也经验丰富，因此在对资金的使用方向上能够把握和利用好，使资金的使用效率较高。而人民法院负责生态环境损害修复基金的使用的话会对涉及环境损害赔偿案件中能否保证司法独立，作出公平、公正的裁判造成严重的影响，对于人民法院的权威性造成一定的影响。

综上所述，环境生态修复基金的管理应成立通辽市生态环境修复基金管理工作领导小组，在环境保护行政管理部门的财政统一账户下设立“生态环境损害修复专项资金”专户，由环境保护行政主管部门负责生态环境修复基金的日常工作事宜，实行专款专用，统一核算。

二、生态环境修复基金的资金来源

（一）环境税，也叫生态税或绿色税，一般意义上的环境税条目主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等等。环境税收的目的是保护生态环境、改善民生，减小社会矛盾，提升人民生活幸福感。所以将环境税收的资金部分或全部交由生态环境修复基金进行统一集中管理将是环境税收资金的不二选择。

（二）政府财政投入，通过生态环境修复基金的设立，减轻了政府在环境保护、恢复生态方面的工作量，那么政府通过财政补偿的方式也就合情合理。

（三）社会捐赠，社会捐赠符合社会问题社会化解决的方式，通过全社会多数人的参与来解决生态环境破坏这一社会问题符合当前环境问题成为我国突出的民生问题的国情，比较容易引发社会共鸣。

（四）环境公益诉讼生态赔偿金，环境公益诉讼具有影响范围广、涉及环境权益较大、受害群众较多等特点，所以环境公益诉讼生态赔偿金一般数额都极其巨大，将各类环境公益诉讼的生态赔偿金作为生态环境修复基金的一项重要资金来源是合理的。

（五）环保彩票，彩票一般是国家以合法形式、公平原则，重新分配社会的闲散资金的行为，彩票在募集资金、协调社会矛盾方面具有特殊的地位和价值。发行环保彩票来筹集环境生态修复基金也是可以的。

（六）生态环境犯罪的刑事被告人因悔罪而自愿缴纳的生态补偿或修复款项。

（七）致害行为人资源交纳的生态环境修复补偿金。

（八）生态类刑事案件被告人缴纳罚金总额的10%划入生态修复资金。

三、环境生态修复基金的适用情形

（一）生态环境损害后果无责任人，这种情况一般是自然灾害的结果所导致；

（二）生态环境损害的责任人难以明确，通常是由于长时间或污染累积导致因果关系难以证明进而无法确定责任人；

（三）当责任人无能力承担生态环境修复赔偿义务时，生态环境损害救济就不能实现。

生态环境修复基金主要是围绕以上三种特殊情形下的生态环境损害救济力不能而对受损生态环境展开修复。

四、环境生态修复基金的适用条件

（一）生态环境受到损害，具体是指由于污染环境的行为或生态破坏行为造成的各类环境要素以及生物要素的不利改变，还包括上述要素构成的生态环境系统的功能退化；

（二）生态环境修复基金的适用必须是在穷尽有关法律救济途径后仍未能对受损的生态环境予以修复或若不及时对受损生态环境进行修复则造成修复不能的严重后果；

五、环境生态修复基金的适用范围

环境生态修复基金必须严格围绕生态环境救济展开，救济对象是受损的生态环境，不是因生态环境受损间接导致人身、财产损害的受害人，因此，排除因环境侵权导致的受害人财产损失、人身损害以及精神损害等相关费用。

（一）生态环境破坏或环境损害开展鉴定评估产生的调查取证、鉴定、监测以及勘验等相关合理费用，这些费用或发生在环境公益诉讼过程中或发生在追缴生态环境损害赔偿金过程中。在环境公益诉讼过程中的律师费、调查取证、评估鉴定等与诉讼有关而产生的费用也会纳入生态环境修复基金的适用范围。

（二）生态环境公益诉讼案件中责任人造成的生态环境损害进行修复的费用，因生态环境破坏或环境损害的应急处置费用和后续进行必要修复所需的合理费用。

（三）对重点生态环境项目修复费用补助的支出。生态环境修复基金在费用支出方面的适用范围依据生态环境修复展开，包括前期进行环境公益诉讼的费用支出，如：律师费、调查取证费用，环境损害鉴定评估费用等。中期根据生态环境破坏、环境损害而进行的应急处置措施费用、生态环境修复费用、替代修复费用等。后期进行后续维护修复所需的合理费用。除以上适用范围以外，还可以考虑将生态文明宣传教育投入纳入到生态环境修复基金的适用范围，因为生态文明宣传教育从某种意义上来讲也是一种预防生态环境损害的措施。

六、环境生态修复基金的使用程序

有规可循是生态环境修复基金保持良好运行的重要保证，生态环境修复基金的使用程序：

（一）要符合生态环境修复基金申请条件的主体向基金申请；

（二）生态环境修复基金通过其职能部门或专家学者对申请人的申请进行评估和审查；

（三）在相关技术专家做出评审结果后，评审结果反馈于申请人；

（四）对于通过评审的申请交由基金管理工作领导小组；最后由基金管理工作领导小组作出最终决定。

七、环境生态修复基金的监督程序

（一）外部监督，外部监督就是来自于生态环境修复基金机构之外的监督。基金要受到来自于全社会公众的监督；同时，作为生态环境修复基金，专门机构或者专家学者应从更加专业的角度审视基金的运行，以更高的标准和准确的眼光分析基金是否在履行其基本职责；外部监督还包括来自媒体、特别是新时代下自媒体行业的监督以及与其他基金会之间的互相监督。

（二）内部监督，内部监督就是环境生态修复基金的自我监督，应当规范管理，公开操作，实行公示公告制、政府采购、招投标、工程监理等有效的监管制度，确保基金安全。基金管理工作领导小组成员单位均有责任监督基金的使用，成立修复基金后可以在运营过程中制定适合其自身的内部监督程序。

八、环境生态修复基金的追偿条件及追偿方式

（一）追偿条件，使用环境生态修复基金替相关生态环境损害责任人承担了生态环境修复费用，进而获得对有关责任人的追偿权。这种追偿权不属于行政法理论上的行政追偿，而是出于公益目的运用基金对受损的生态环境进行修复，这种行为在做出之前一般不事先约定，即生态环境修复基金的管理主体与生态环境损害责任人不存在约定义务，同时，也不是法律明确规定的法定义务。

（二）追偿方式，追偿的方式一般通过协商途径或诉讼途径，生态环境修复基金的管理主体在知悉生态环境损害责任人恢复赔偿能力时可以通过协商的方式与相关责任人达成协议，按照生态环境损害责任人的偿还能力由其偿还为修复受损生态环境所支出的所有费用或部分费用。同时，也可以不经协商或在协商不成后，由生态环境修复基金的管理主体提起诉讼向有关生态环境损害责任人进行追偿。

九、其他方面

（一）基金管理部门要在领导小组的统一领导下，依职责对项目建设资金进行管理。可以建立资金管理专账制度、联签审批制度、资金核算会计制度法规标题会计制度、资金报表审查制度和资金风险防范预案。

（二）基金管理部门应当按修复要求如实落实配套资金，妥善用于环境生态修复项目建设。

（三）修复基金按照修复规模、年度计划、前期准备情况等因素进行分配，使用修复基金应细化修复工期，加快修复进度，保证修复质量，明确责任主体，并由修复所在地县级人民政府对按期保质保量完成作出书面承诺。

（四）修复基金的拨付向每年评价好、修复推进快、建设成效显著的区县倾斜。完成目标的全额拨付余下资金，未完成的按完成比例拨付余下资金，仅完成40%及以下的，余下资金不再拨付，资金下达后三个月内未开工修复项目，收回已拨付资金，出现的缺口资金由各地自行解决。

（五）修复项目实施方案内容应包括：生态保护修复状况、项目建设内容、资金投入情况、市区县资金整合计划、资金具体用途、组织保障措施和项目预期效率等方面。

（刘）环境生态修复基金的支付可参照国库集中支付制度有关规定执行。基金使用中属于政府采购管理范围的，按照国家有关政府采购的规定执行。

（七）通辽市生态环境修复基金管理工作领导小组实行月调度，要根据项目进展计划，督促项目实施，每月25日前将项目进度报市政府相关责任部门。

（八）使用修复基金过程中因实施环境和条件发生重大变化，应按照工程目标不降低原则调整实施方案，按程序报备审批通过。

（九）基金支持修复项目形成的各类设施，由所在地县级以上人民政府承担管护责任，负责运行管理和维护。

    通辽市中级人民法院

     2021年11月17日